Cartel des endives : la Cour de justice de l’Union européenne répond aux questions préjudicielles de la Cour de cassation et précise les conditions d’application du droit de la concurrence aux OP et AOP
Flash Concurrence n°6 – novembre 2017
Par Jean-Christophe Grall et Caroline Bellone-Closset – Avocats à la Cour
Grall & Associés – Droit de la Concurrence
Par un arrêt du 14 novembre 2017, la Cour de justice de l’Union européenne (CJUE) a répondu aux questions préjudicielles qui lui avaient été posées par la Cour de cassation[1] fin 2015 dans le cadre de la célèbre affaire dite du cartel des endives [voir également interview de J.Ch Grall dans Ouest France http://www.ouest-france.fr/economie/agriculture/la-durete-du-droit-de-la-concurrence-s-applique-aux-agriculteurs-5391824 et à Agrapresse du 20 novembre 2017].
A cette occasion, la CJUE est venue préciser les conditions d’application du droit de la concurrence au secteur agricole et, plus particulièrement, aux organisations de producteurs (OP) et leurs associations (AOP).
Politique agricole commune (PAC) et droit de la concurrence ne font assurément pas bon ménage et concilier les objectifs respectifs de la PAC et du droit de la concurrence relève donc parfois du casse-tête. C’est pourtant sur cette question extrêmement sensible que la CJUE a dû se pencher et la réponse qu’elle apporte a le mérite de la clarté.
Primauté de la PAC sur le droit de la concurrence : oui mais…
La CJUE commence par affirmer que, « dans la poursuite des objectifs que sont l’instauration d’une politique agricole commune ainsi que l’établissement d’un régime de concurrence non faussée, l’article 42 [du Traité sur le fonctionnement de l’Union européenne (TFUE)] reconnaît la primauté de la politique agricole commune par rapport aux objectifs du traité dans le domaine de la concurrence (…) ».
Cette affirmation a été saluée par le monde agricole, à commencer par l’Association des producteurs d’endives de France (APEF), ainsi que par l’Eurodéputé Michel Dantin, négociateur du volet agricole du règlement Omnibus adopté il y a quelques semaines à peine.
Ce n’est pourtant pas la première fois que la CJUE (anciennement CJCE, Cour de justice des Communautés européennes) affirme cette primauté des objectifs de la PAC sur ceux de la politique en matière de concurrence[2]. Il faut dire que cette primauté est toujours restée très théorique…
Dans un rapport d’information du 10 décembre 2013 fait au nom de la commission des affaires européennes sur la politique agricole commune et le droit de la concurrence, le Sénateur Jean Bizet soulignait ainsi que « quel que soit l’angle d’analyse suivi – juridique, politique, économique – l’articulation des deux politiques montre clairement la primauté de la concurrence ».
Encore aujourd’hui, il convient d’être extrêmement prudent, puisque la CJUE poursuit ainsi :
« les organisations communes des marchés des produits agricoles ne constituent pas un espace sans concurrence (…). Au contraire, le maintien d’une concurrence effective sur les marchés des produits agricoles fait partie des objectifs de la politique agricole commune et de l’organisation commune des marchés »,
reprenant peu ou prou les termes de son arrêt Milk Marque et National Farmers’ Union du 9 septembre 2003 précité.
Tout est donc question de mesure !
Les exceptions à l’application du droit de la concurrence sont d’interprétation stricte
Pour la première fois, la CJUE reconnaît que certaines pratiques concertées entre producteurs agricoles peuvent échapper à la prohibition des ententes anticoncurrentielles et ce, même si elles ne relèvent pas strictement de l’exception générale posée par le règlement portant organisation commune des marchés des produits agricoles[3].
La CJUE considère en effet que :
« sauf à priver les OP et les AOP des moyens leur permettant d’atteindre les objectifs qui leur sont confiés dans le cadre de l’organisation commune des marchés à laquelle elles prennent part – et dont (…) elles représentent l’élément de base – et, partant, à remettre en cause l’effet utile des règlements portant organisation commune des marchés dans le secteur des fruits et légumes, les pratiques de ces entités nécessaires pour atteindre un ou plusieurs de ces objectifs doivent échapper, notamment, à l’interdiction des ententes prévues à l’article 101, paragraphe 1, TFUE ».
Rappelons qu’une organisation de producteurs (OP) ou une association d’organisations de producteurs (AOP) intervenant dans le secteur des fruits et légumes peut poursuivre un ou plusieurs des objectifs suivants : assurer la programmation de la production et son adaptation à la demande, notamment en quantité et en qualité, concentrer l’offre et mettre sur le marché la production de ses membres ou encore optimiser les coûts de production et régulariser les prix à la production.
Qu’est-ce que cela signifie en pratique ?
- Que les producteurs membres d’une OP ou d’une AOP peuvent s’échanger des informations stratégiques destinées, notamment, à connaître les caractéristiques de leur production[4];
- Que les producteurs membres d’une OP ou AOP peuvent se coordonner concernant les volumes de produits agricoles qu’ils mettent sur le marché[5];
- Que les producteurs membres d’une OP ou AOP peuvent, dans une certaine mesure, coordonner leur politique tarifaire, en particulier lorsque l’OP ou l’AOP dont ils sont membres s’est vue confier la charge de commercialiser l’ensemble de leur production[6].
Attention toutefois à ne pas franchir les limites posées par la CJUE !
En effet, les pratiques concertées susvisées ne demeurent licites que si :
- Elles interviennent au sein d’une entité effectivement agréée comme OP ou AOP ;
- Elles demeurent internes à une seule OP ou une seule AOP ; il s’ensuit que des accords ou des pratiques concertées convenus, non pas au sein d’une OP ou d’une AOP, mais entre différents OP et/ou AOP sont illicites ;
- Elles s’inscrivent effectivement et strictement dans la poursuite du ou des objectifs qui ont été assignées à l’OP ou AOP concernée. En particulier, les informations échangées entre producteurs membres d’une même OP ou AOP doivent être limitées aux seules informations strictement nécessaires à l’atteinte des objectifs assignés à cette dernière.
A la lumière de ce qui précède, la CJUE s’est en particulier intéressée à la fixation collective de prix minima de vente au sein d’une OP ou d’une AOP, problématique qui faisait plus spécifiquement l’objet de la seconde question préjudicielle posée par la Cour de cassation.
Sur ce point, la position de la CJUE est on ne peut plus claire :
« la fixation collective de prix minima de vente au sein d’une OP ou d’une AOP ne peut être considérée (…) comme étant proportionnée aux objectifs de régularisation des prix ou de concentration de l’offre lorsqu’elle ne permet pas aux producteurs écoulant eux-mêmes leur propre production dans les cas visés à l’article 125 bis, paragraphe 2 du règlement n°1234/2007 de pratiquer un prix inférieur à ces prix minima, dès lors qu’elle a pour effet d’affaiblir le niveau déjà réduit de concurrence existant sur les marchés de produit agricoles du fait, notamment, de la faculté reconnue aux producteurs de se regrouper en OP et en AOP afin de concentrer leur offre ».
Il est à noter que le règlement n°1234/2007 auquel se réfère la CJUE a été aujourd’hui abrogé par le règlement n°1308/2013 et que l’article 125 bis paragraphe 2 dont il est plus spécifiquement question n’a pas été repris dans le règlement n°1308/2013, de sorte que les producteurs de fruits et légumes membres d’une OP ou d’une AOP ont aujourd’hui l’obligation de vendre la totalité de leur production par l’intermédiaire de l’OP ou AOP dont ils sont membres, sans possibilité d’écouler eux-mêmes leur production, même de façon marginale[7].
La question des prix minima imposés aux producteurs de fruits et légumes écoulant eux-mêmes leur production ne se pose donc plus véritablement aujourd’hui mais pourrait bien se poser à nouveau demain, avec l’entrée en vigueur du règlement Omnibus prévue le 1er janvier 2018[8].
Ce règlement vient en effet consacrer les OP et AOP commerciales sans transfert de propriété, c’est-à-dire des OP et AOP dans lesquelles les producteurs vendent leur production en leur nom aux conditions préalablement négociées pour leur compte par l’OP ou AOP dont ils sont membres.
Or il va de soi que ces OP et AOP commerciales sans transfert de propriété devront pouvoir imposer à leurs membres d’appliquer les conditions commerciales qu’elles auront préalablement négociées, comme c’est déjà le cas aujourd’hui dans les OP et AOP laitières, et ce, sans qu’aucune autorité de concurrence n’ait à ce jour jugé utile d’intervenir[9].
Une décision qui s’inscrit dans la droite ligne du règlement Omnibus
Ainsi que l’a immédiatement souligné Michel Dantin, par cet arrêt, la CJUE valide a posteriori l’approche défendue par le Parlement européen dans le cadre de la négociation du règlement Omnibus et finalement retenue par les institutions européennes et qui vise à sécuriser les OP et AOP dans l’exercice de leur mission par rapport à l’application du droit de la concurrence.
Rappelons en effet que ce règlement prévoit expressément qu’une OP ou une AOP agréée pourra planifier la production, optimiser les coûts de production, mettre sur le marché et négocier des contrats concernant l’offre de produits agricoles, au nom de ses membres, pour tout ou partie de leur production totale et ce, sans que cela puisse être considéré comme une entente anticoncurrentielle… sous réserve toutefois que les moyens mis en œuvre par les OP ou AOP demeurent proportionnés aux objectifs poursuivis !
* * *
La CJUE ayant répondu à ses questions préjudicielles, la Cour de cassation va pouvoir se repencher sur cette affaire et devra décider si elle donne raison à l’Autorité de la concurrence (ADLC) qui avait sanctionné les producteurs d’endives en 2012[10] ou bien à la Cour d’appel de Paris qui a réformé la décision de l’ADLC en 2014[11].
Si elle suit la position de la CJUE, il est très probable que la Cour de cassation casse l’arrêt de la Cour d’appel de Paris, considérant notamment que les pratiques concertées en cause ne peuvent bénéficier d’une dérogation à l’application des règles de concurrence dès lors qu’elles ont concerné plusieurs OP ou AOP et non les seuls producteurs membres d’une OP ou AOP donnée.
Si tel était bien le cas, cette affaire serait alors renvoyée devant la Cour d’appel qui devrait à nouveau se prononcer, tant sur la matérialité des infractions que sur le montant des amendes prononcées par l’ADLC.
[1] Cass. com., 8 décembre 2015, n°14-19.589.
[2] CJCE, 29 octobre 1980, aff. 139/79, Maïzena ; 9 septembre 2003, aff. C-137/00, Milk Marque et National Farmers’ Union.
[3] Article 209 du règlement n°1308/2013, anciennement article 176 du règlement n°1234/2007.
[4] §63 de l’arrêt commenté.
[5] §64 de l’arrêt commenté.
[6] §65 de l’arrêt commenté.
[7] Article 160 du règlement n°1308/2007 précité.
[8] Les représentants permanents des 28 Etats membres à Bruxelles ont accepté d’entamer la procédure permettant de dissocier le volet agricole du règlement omnibus – sur lequel un accord inter-institutionnel a été trouvé le 12 octobre 2017 – des autres chapitres de ce projet, encore en cours de négociation.
[9] Evolution de la situation du marché des produits laitiers et de la mise en œuvre du « paquet lait », rapport de la Commission au Parlement européen et au Conseil du 24 novembre 2016.
[10] ADLC, décision n°12-D-08 du 6 mars 2012.
[11] CA Paris, 15 mai 2014, n°2012/06498.
Flash Droit de la Concurrence – Cabinet Grall et Associés