DROIT DE SE TAIRE ET NOTIFICATION DE CE DROIT

Vers la consécration du droit de se taire et sa notification à l’occasion de la procédure d’instruction et de sanction devant l’Autorité de la concurrence, mais aussi dans toute procédure administrative ? 

Décision 2026-1201 QPC du 2 juin 2026 du Conseil constitutionnel

Le champ d’application du droit de se taire et la notification de ce droit à la personne « mise en cause » s’est progressivement élargi de la procédure pénale à la procédure disciplinaire et tend maintenant à concerner plus généralement toutes les procédures de sanction devant une autorité administrative et une autorité de régulation.

Depuis la décision n° 2023-1074 QPC du 8 décembre 2023, le Conseil constitutionnel considère que les exigences de l’article 9 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen de 1789 (ci-après la « Déclaration de 1789 ») attachées au droit de se taire ne se limitent pas à la seule procédure pénale, mais s’étendent à toute sanction ayant le caractère d’une punition (« Ces exigences s’appliquent non seulement aux peines prononcées par les juridictions répressives mais aussi à toute sanction ayant le caractère d’une punition »). 

En l’espèce, étant saisi de sanctions disciplinaires, le Conseil a ajouté qu’« elles impliquent que le professionnel faisant l’objet de poursuites disciplinaires ne puisse être entendu sur les manquements qui lui sont reprochés sans qu’il soit préalablement informé du droit qu’il a de se taire ».

Plus récemment, dans la décision n° 2025-1154 QPC du 8 août 2025, le Conseil a, cette fois, jugé que des dispositions relatives à la procédure de sanction devant une autorité administrative indépendante, la Commission nationale de l’informatique et des libertés (CNIL), méconnaissaient les exigences de l’article 9 de la Déclaration de 1789. 

En l’occurrence, il s’agissait de dispositions relatives à la procédure de sanction par la formation restreinte de la CNIL, qui peut notamment prononcer des amendes administratives sur la base d’un rapport établi par l’un de ses membres. Les dispositions contestées prévoyaient que la personne « mise en cause » pouvait présenter des observations en réponse au rapport et, en outre, qu’elle pouvait être entendue par la formation restreinte lorsque celle-ci le jugeait utile. Toutefois, ni ces dispositions ni aucune autre disposition législative ne prévoyaient que la personne mise en cause était informée de son droit au silence. Ces dispositions ont dès lors été considérées comme inconstitutionnelles.

Enfin, la décision 2025-1171 QPC du 10 octobre 2025 s’inscrit dans le prolongement de cette consécration du droit de se taire à l’occasion des procédures de sanctions devant des autorités publiques et administratives indépendantes.  Il s’agissait en l’espèce d’une procédure de sanction devant l’Autorité de contrôle des nuisances aéroportuaires (ACNA).

Au visa de l’article 9 de la Déclaration de 1789 et son paragraphe de principe sur le droit de taire, le Conseil a rappelé, dans la droite ligne de sa première décision n° 2023-1074 QPC, que « Ces exigences s’appliquent non seulement aux peines prononcées par les juridictions répressives mais aussi à toute sanction ayant le caractère d’une punition » (paragr. 5). 

Par la suite, le Conseil a décidé qu’« en ne prévoyant pas que la personne mise en cause doit être informée de son droit de se taire lorsqu’elle est invitée à présenter ses observations écrites et lorsqu’elle comparaît devant le collège de l’autorité, les dispositions contestées méconnaissent les exigences de l’article 9 de la Déclaration de 1789. Par conséquent, elles doivent être déclarées contraires à la Constitution. » (paragr. 14). 

En revanche, dans sa dernière décision 2026-1201 QPC du 2 juin 2026, il a jugé que l’article L.522-5 du Code de la consommation, et notamment la périphrase « et en l’invitant à présenter, dans un délai précisé par le décret mentionné à l’article L. 522-10, ses observations écrites et, le cas échéant, ses observations orales », est conforme à la Constitution, quand bien même ce texte ne précise pas que la personne mise en cause doit être informée de son droit de se taire.

En l’espèce, il s’agissait d’un fondement relatif à la procédure devant l’autorité administrative chargée de la concurrence et de la consommation en cas de manquement à certaines dispositions du droit de la consommation (une DDPP). La société Corsica Ferries, à l’origine de la QPC, reprochait à ce texte (l’article L.522-5 du Code de la consommation) de ne pas prévoir pour la personne mise en cause le droit de ne pas répondre « alors que ses déclarations sont susceptibles d’être utilisées à son encontre dans le cadre de cette procédure de sanction » (paragr. 2).

Le Conseil considère que cette disposition ne méconnaît pas l’article 9 de la Déclaration des droits de l’Homme de 1789 : « la procédure de sanction applicable devant une autorité administrative de l’État n’ayant pas le statut d’autorité administrative indépendante ou d’autorité publique indépendante, qui demeure soumise aux exigences de l’article 9 de la Déclaration de 1789, ne relève pas du domaine de la loi mais, sous le contrôle du juge compétent, du domaine réglementaire » (paragr. 7). 

• En cas de procédure devant une autorité administrative qui n’est ni une autorité administrative indépendante, ni une autorité publique indépendante, il appartiendra donc au juge administratif de se prononcer sur la validité de la procédure diligentée par l’administration et de veiller au respect par cette dernière de ce droit. 

Les décisions récentes du Conseil constitutionnel franchissent donc un pas supplémentaire, en érigeant le droit au silence et son corollaire, l’obligation d’information de ce droit au silence, en exigences générales des droits de la défense quelle que soit la procédure de sanction, pénale ou administrative.

Attention, les garanties constitutionnelles attachées à l’article 9 de la Déclaration de 1789 n’apparaissent être invocables qu’à partir de l’instant où les personnes sont « mises en cause », c’est-à-dire qu’elles se sont vu notifier des griefs. La notification de griefs correspond à l’acte de poursuite et marque l’ouverture de la phase d’instruction à laquelle succède, le cas échéant, la phase de jugement. Durant ces deux phases la personne « mise en cause » bénéficie des garanties du droit à un procès équitable et notamment du droit de se taire et d’en être informée.

Ainsi, dans une décision n°2025-1128 QPC du 21 mars 2025, le Conseil constitutionnel avait déclaré conformes à la Constitution des dispositions du Code monétaire et financier (article L. 621-12 dans sa rédaction résultant de l’ordonnance du 18 septembre 2019) que ne prévoyaient pas que les personnes interrogées sur place à l’occasion d’une opération de visites et saisies pouvaient bénéficier du droit de se taire si leurs explications étaient recueillies par les enquêteurs. Dans la décision précitée le Conseil constitutionnel considère en effet que durant cette phase d’enquête la personne interrogée n’est pas encore « mise en cause ». Il précise néanmoins que ces personnes bénéficiaient d’autres droits au titre notamment de la loyauté de l’enquête, ce qui permettait de s’assurer, en l’espèce que ces opérations étaient réalisées sous le contrôle du juge des libertés et de la détention, et du juge administratif.

Or tel ne serait pas le cas si nous sommes en présence d’une autorité administrative non-indépendante comme l’est une DDPP ou une DREETS, devant en effet considérer que dès les auditions, l’entreprise doit se voir notifier un tel droit au même titre que dans le cadre d’une audition pénale !

Qu’en est-il spécifiquement du cadre légal encadrant la procédure devant l’Autorité de la concurrence ?

Le Conseil n’a pas encore été saisi de cette interrogation mais en l’état actuel du droit, l’article L.463-2 du Code de commerce dispose uniquement que, sur la base de la notification de griefs communiquée aux parties :

« Sans préjudice des mesures prévues à l’article L. 464-1, le rapporteur général ou un rapporteur général adjoint désigné par lui notifie les griefs aux intéressés ainsi qu’au commissaire du Gouvernement, qui peuvent consulter le dossier sous réserve des dispositions de l’article L. 463-4 et présenter leurs observations dans un délai de deux mois. (…) »

Puis, après la notification éventuelle du rapport (sauf procédure simplifiée avec un seul tour de contradictoire) :

« (…) Les parties ont un délai de deux mois pour présenter un mémoire en réponse qui peut être consulté dans les quinze jours qui précèdent la séance par les personnes visées à l’alinéa précédent. (…) »

De même, l’article L.463-7 du Code de commerce dispose, s’agissant des séances devant l’Autorité de la concurrence :

« (…) Les parties peuvent demander à être entendues par l’Autorité et se faire représenter ou assister. (…) »

Il ressort de ces dispositions qu’aucun de ces articles ne prévoit que les parties doivent être informées du droit de garder le silence dans les phases antérieures au prononcé d’une sanction. 

Dès lors on peut raisonnablement considérer que ces dispositions seraient considérées comme anticonstitutionnelles si elles venaient à être examinées par le Conseil constitutionnel à l’occasion d’une QPC.

Une telle conclusion, si elle venait à se concrétiser, ne manquerait pas d’interroger sur l’articulation de ce droit et les comportements sanctionnables au titre de l’obstruction à l’instruction (art. L.464-2 du Code de commerce).

Cela étant, les effets d’une telle inconstitutionnalité pourraient être « neutralisés » par le Conseil constitutionnel.

En effet, conformément à l’article 62 de la Constitution, le Conseil constitutionnel dispose de la faculté de fixer la date et les conditions dans lesquelles la déclaration d’inconstitutionnalité prend effet, et de préciser si et comment les effets passés des dispositions censurées peuvent être remis en cause. 

En pratique il lui arrive ainsi de différer la date d’abrogation pour laisser au législateur ou au pouvoir réglementaire le temps d’adapter le dispositif, et/ou de limiter la possibilité de contester les actes pris sur le fondement des dispositions jugées inconstitutionnelles. 

Tant dans la décision n° 2025-1154 QPC du 8 août 2025 (CNIL) que dans la décision 2025-1171 QPC du 10 octobre 2025 (ACNA) le Conseil constitutionnel avait considéré que l’abrogation immédiate des dispositions déclarées inconstitutionnelles aurait des conséquences manifestement excessives, dès lors qu’elle priverait la personne mise en cause de la possibilité de présenter des observations et d’être entendue dans le cadre de la procédure de sanction devant l’autorité en cause. 

Il a donc décidé, dans les deux décisions, d’en reporter les effets au 1^er octobre 2026. Le Conseil constitutionnel a néanmoins assorti ce report d’une réserve transitoire, en estimant qu’afin de faire cesser l’inconstitutionnalité constatée à compter de la publication de la présente décision, il y a lieu de juger que, jusqu’à l’entrée en vigueur d’une nouvelle loi ou jusqu’à la date de l’abrogation des dispositions déclarées inconstitutionnelles, la personne mise en cause doit être informée de son droit de se taire.

Dans la décision 2025-1171 QPC du 10 octobre 2025 (ACNA) le Conseil constitutionnel a décidé que « la déclaration d’inconstitutionnalité peut être invoquée dans les instances introduites à la date de publication de la présente décision et non jugées définitivement ». 

Au contraire, dans la décision n° 2025-1154 QPC du 8 août 2025 (CNIL) le Conseil constitutionnel précise cependant que « les mesures prises avant la publication de la présente décision ne peuvent être contestées sur le fondement de cette inconstitutionnalité ».

A noter que, dans le même sens, dans une récente décision n°2026-1190 QPC du 10 avril 2026 (Sociétés Legrand SNC et autres) le Conseil constitutionnel a jugé que plusieurs dispositions du Code de procédure pénale, applicables avant le 25 mars 2019, étaient effectivement inconstitutionnelles, avec pour effet potentiel d’annuler les actes de procédure pris en application de ces dispositions durant plusieurs années dans des centaines de procédures (et pas seulement dans des procédures impliquant l’ADLC). Pour éviter ces conséquences, le Conseil constitutionnel a préféré priver la déclaration d’inconstitutionnalité de tout effet pratique pour les parties qui l’invoquait. A cette fin il a décidé que « eu égard à la portée de ces dispositions, la remise en cause des actes de procédure pénale pris, avant cette date, sur leur fondement méconnaîtrait les objectifs de valeur constitutionnelle de sauvegarde de l’ordre public et de recherche des auteurs d’infractions et aurait des conséquences manifestement excessives. ».

Dès lors, même si l’absence de notification du droit au silence au cours de la procédure d’enquête pouvant conduire à une sanction prononcée par l’Autorité de la concurrence était qualifiée d’inconstitutionnelle, les conséquences pratiques sur les procédures en cours – ou les procédures passées sur la base desquelles des sanctions ont été prononcées et qui font l’objet de voies de recours judiciaires – pourraient être limitées si tel était la volonté du Conseil constitutionnel.

***

En conclusion, les entreprises ayant fait l’objet de sanctions par une autorité administrative indépendante, telle que l’Autorité de la concurrence, ont tout intérêt à formuler une QPC à l’occasion de leur recours contre ces sanctions. Le cas échéant, devant le Conseil constitutionnel, des arguments spécifiques relatifs aux modalités d’application dans le temps des dispositions abrogées devront être développés afin de pouvoir bénéficier de l’abrogation des dispositions inconstitutionnelles dès l’instance en cours. 

En ce qui concerne les autres autorités administratives dépendant directement de l’Etat français comme une DDPP ou une DREETS, il conviendra alors de demander la nullité de la procédure, celle du prononcé d’une amende ou d’une injonction, au Tribunal administratif saisi dans le cadre de la contestation de la légalité externe de l’acte.

Affaire à suivre car de nombreux dossiers vont à tout le moins donner lieu à des contestations dans le cadre du contentieux de légalité externe devant les juridictions administratives.